碳稅、碳費哪個較能有效減碳？碳定價會造成物價上漲嗎？一文讀懂台灣的淨零轉型之路該怎麼走

2022 年聯合國氣候峰會 COP27 綠區（Green Zone）場館一隅。圖｜UNclimatechange

時間來到 2050 年，一覺醒來，生活將發生什麼改變？望向窗外，鄰居的屋頂架設了太陽能板，馬路上一輛輛電動車川流不息。打開衣櫃，穿上隨租隨送的流行服飾。走進早餐店，煎台上的人造雞肉散發迷人香氣。打卡進辦公室，充滿朝氣的一天在高強度木竹構造大樓展開，固碳的木竹建材來自永續經營的森林。

上述情景啟發自行政院國家發展委員會的「淨零生活藍圖」，究竟什麼是「淨零」（Net zero）？推動的原因為何？又將對我們的生活產生什麼影響？

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淨零風潮席捲全球，臺灣面臨哪些挑戰？

在解開「淨零」謎團之前，我們先來看看聯合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）在 2018 年公布的全球暖化特別報告，當中預測 2030 年左右，地球表面均溫將比工業革命前高出 1.5℃。

如不在 2030 年前有效減碳、發展生質能源與除碳技術，並在 2050 年左右達到「淨零排放」，將引發更劇烈的極端氣候、糧食與水資源短缺、海平面上升等危機，嚴重威脅全人類與自然萬物的生存。

4 種不同情境的模型皆指出，2030 年左右需大量減碳，並在 2050 年左右達到淨零排放，方可避免溫升超過 1.5℃ 引發的不可回復危機。本圖橫軸指年代；縱軸指二氧化碳（CO2）排放量，不是溫室氣體（GHG）。圖｜研之有物（資料來源｜Figure SPM.3B, IPCC, 2018, Special report Global Warming of 1.5°C.）

「淨零排放」指的是，在特定時間內，人為產生的溫室氣體（主要為二氧化碳）排放量，與人為移除量相互抵消，達到「淨零」目標。

為此，全球掀起一股淨零風潮，其中以 1994 年生效、多達 197 個締約國的「聯合國氣候變化綱要公約」（UNFCCC）最具指標性，各國領袖定期出席氣候變遷大會，做出減碳承諾，簽定了「京都議定書」、「巴黎協定」等重要協議。

臺灣雖然不是聯合國會員，也無法置身事外，隨著各國紛紛祭出碳邊境稅、綠色供應鏈等政策，出口導向的臺灣必須盡快做出應變。

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另一個棘手問題是，臺灣的慣用能源、主要產業多偏向高碳排、高耗能、高汙染性質，養成高度碳鎖定的褐色經濟體質。產出的低附加價值商品，使勞工的薪資水準難以提升，生產過程造成的環境汙染更會損害人民健康。

淨零轉型政策有助挽救瀕臨崩潰的地球環境，更是臺灣百年難得一遇的經濟綠色轉型契機！

2022 年 3 月 30 日，在眾人的期盼下，行政院國家發展委員會公布了「臺灣 2050 淨零排放路徑及策略」，預計在 2030 年前編列約 9 千億預算，執行能源、產業、生活、社會四大轉型策略，以及科技研發、氣候法制兩大治理基礎，並輔以十二項關鍵戰略，計畫於 2050 年與世界同步邁向淨零目標。

然而，比較可惜的是，當中並沒有納入「碳定價」制度，也沒有針對「社會公正轉型」提出細緻的規劃，這些都是推動產業轉型、兼顧民眾權益的重要政策。

有鑑於此，中央研究院召集各界專家研擬《臺灣淨零科技研發政策建議書》，其中〈經濟與社會促成因素〉一章由多位經濟與社會學者集思廣益而成。

研之有物專訪中研院經濟研究所蕭代基兼任研究員、臺大國家發展研究所周桂田教授，就經濟與社會政策提出建言。究竟臺灣的產業現況如何？有哪些推動淨零的誘因工具？如何降低淨零轉型對民生的衝擊？

討論淨零藍圖前，我們要先面對哪些問題？

臺灣現在比較大的難題是，我們是高碳排的國家。根據臺大風險中心的調查，2019 年臺灣十大溫室氣體排放企業中，有 6 家是石化業、2 家是鋼鐵業，排放總量約 1.034 億公噸，約佔當年度全國溫室氣體總排放量 36.05%。

雖然現在畫出淨零排放路徑，2020 年也宣示發展六大核心戰略產業，還是要以 2050 年為新目標，盤點臺灣產業正面臨的困境與價值。

例如石化業除了要思考如何解決高碳排問題，還需討論要留下什麼價值？畢竟在短鏈經濟時代，石化業是各國關注的戰略產業。否則就要形成區域的經濟聯盟，透過各國的資源交換來維持經濟發展。這都有賴針對產業現狀進行問題盤點，才能討論未來的發展藍圖。

周桂田教授指出，臺灣 2050 淨零轉型的首要工作：盤點國內產業的困境與價值。圖｜研之有物

我國的產業政策有何問題？如何兼顧淨零轉型與產業發展？

我國政府長期的產業政策在於幫助產業降低生產成本，因此將許多能源價格維持得很低。例如汽油價格調整的原則之一是保持「亞洲鄰國最低價」，讓業者用較低的成本生產物美價廉的商品，保有與他國競爭的優勢。

然而，長年的低價策略卻導致賺得利潤、附加價值也連帶偏低，而附加價值內很大一塊便是薪資，因此人民的薪資水準難以提升，跟過度的產業保護政策脫不了關係。

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國家與產業競爭力大師 Michael Porter 在 1991 年提出「波特假說」（Porter hypothesis），他觀察 1970 年代以來，美國、英國、德國、日本等國的環保政策對產業的影響，發現嚴格的環保政策能促使產業創新，不但減少污染，還能提高生產效率與競爭力。

所謂溫室裡的花朵沒有競爭力，有一個發人深省的故事：美國亞利桑那州有一處佔地廣闊的人造溫室「生物圈二號」（Biosphere 2），宛如另一個自給自足的地球。溫室裡有一棵非常高大的樹木，從小到大沒碰過風，導致枝條橫向生長且越來越長，最後支撐不住、硬生生斷掉！

大自然存在各種壓力，會讓樹木為了生存而長得更堅韌。環保政策就是外在壓力，能促使產業思考，如何在環保與減碳成本增加的情況下，發展新的競爭優勢。

蕭代基教授分析，臺灣產業政策所導致的結構性問題，並舉「波特假說」說明嚴格的環保政策有助產業發展新競爭優勢。圖｜研之有物

碳稅、碳費有何差別？哪個較能有效減碳？

國際上常見由政府制定「碳定價」措施，包含：碳稅費、能源稅、碳排放交易等制度，能讓氣候暖化的外部成本轉化成需付費的內部成本，促使企業主動減少碳排量。

我國政府預計 2024 年開始向排放者徵收「碳費」，而原訂徵收的「碳稅」則因財政部有重複課徵疑慮而暫緩。究竟碳費、碳稅有何差別？

首先，兩者的相同之處在於，皆是針對化石能源、商品或服務所產生的碳排放量來課稅，目的為促使排放者自願減量。

不同之處在於徵收機關與用途限制，碳稅由財政部徵收，用途沒有特別限制，為政府財政收入的一部分；碳費則由環保署徵收，只能專款專用於相關污染防治。

註：受限於大法官釋字第 426 號，環保署徵收各種污染防制費，應專供該種污染防制使用。圖｜研之有物（資料來源｜蕭代基）

照理來說，政府收「費」是為了提供服務，例如收垃圾處理費是為了幫民眾處理垃圾。然而，如今徵收目的是要促使排放者自願減量，為了降低成本壓力，轉而從事綠色投資以推動產業轉型。不應該由政府收了錢去幫排放者做減量，因為政府做不到、也做不好減排！

建議未來要課徵「碳稅」，而不是只收「碳費」。因為碳稅的用途不受限制，能落實污染者付費原則，促使排放者肩負起減碳責任。同時也要完善碳排放交易機制，讓業者可以交易總量管制下的排放額度，增加減碳誘因。

減碳之外還需除碳，如何善用「森林碳匯」？

政府除了利用各種政策工具促成排放者主動減少溫室氣體排放量，還要鼓勵大家移除大氣中的溫室氣體，才能達成淨零排放。

現行除碳技術主要有：生物質吸收、自然界無機化學反應、大氣中直接移除。當中最便宜的除碳技術就是「森林碳匯」，透過新植造林、更新造林、永續森林經營，讓植物與土壤發揮固碳功效。

臺灣有多達 60% 土地是森林，應將森林視為再生資源，經營「永續林」。政府可用除碳費帶頭收購森林碳匯，讓業者有誘因將農地改成林場，並在樹木最佳固碳年齡時砍下，同時種植一批新樹，收穫的木材應拿去製成可持久利用的家具和建材。

假設輪伐期是 60 年，我們就能循環經營 60 座森林。而森林生長的過程，對空氣品質、水土保持、生物多樣性等都有莫大好處。

過去 30 年來，政府推行國有林禁伐政策，讓森林健康及永續林經營受到很大限制，連帶影響森林碳匯的預估值。

行政院在「臺灣 2050 淨零排放路徑及策略」中，規劃碳匯將從 2019 年 21.4 百萬公噸成長到 2050 年 22.5 百萬公噸，等於 30 年來只成長 1.1 百萬公噸的碳匯量，是相當保守的做法。如改成經營永續林，加入造林誘因及持久利用木材，應可增加更多碳匯量。

「森林碳匯」是最便宜的除碳技術，臺灣多達 60% 土地是森林，如改成經營永續林、由政府帶頭收購碳匯，有潛力吸引業者投入造林、增加碳匯量。圖為林業盛行一時的阿里山，如今只留下公共藝術追憶過往的林業發展史。圖｜研之有物

如何從中央到地方動起來，落實淨零轉型政策？

淨零轉型政策的研擬需仰賴「社會強健性知識」（Socially robust knowledge），意指在生產跨領域、高度複雜的政策時，必須讓各領域專業人士參與，賦予政策強健的知識基礎。

英國早在 2008 年依據《氣候變遷法》（Climate Change Act）成立「氣候變遷委員會」，這是一個獨立的監督機關，由自然和社會科學領域的專家組成，有權編列各部會的減碳預算、審查減碳計畫，再送交國會複審。

如成立監督機關行不通，可參考歐盟成立「氣候諮詢委員會」，雖然沒有審核碳預算的職權，卻具備監督和專業諮詢的智庫功能。

我國行政院預計將淨零排放督導工作交給國家永續發展委員會，但為了強化執行力道與效率，建議行政院建立具備預算權的「氣候會報」，由行政院長總指揮各部會，畢竟氣候變遷是需要跨部會一起解決的問題。

此外，還要建立鼓勵公民參與的「轉型行動溝通平台」，當中包含中央與地方政府、各領域學者、文史工作者、非營利組織等各方人士。先由政府提出政策、廣邀各界參與討論、檢視現況與問題，最後回饋意見並調整政策方向。

轉型行動溝通平台運作程序圖｜研之有物

碳定價政策可能導致減碳成本被納入生產成本，造成民生物價上漲，建議採取什麼配套措施？

2023 年初修法通過的《氣候變遷因應法》有條文提到：「依二氧化碳當量，推動溫室氣體排放之稅費機制，以因應氣候變遷，並落實中立原則，促進社會公益。」

「中立原則」意指，推動新的稅費機制時，為了不增加人民負擔，會從其他地方減稅，或將新增的碳稅費收入還給人民，使得政府總稅收不增不減。

建議還稅於民的措施加上排富條款，將這筆錢集中移轉給低所得者，有助改善所得分配不均的問題，提升民眾對政策的支持。

應執行還稅於民措施的原因在於，碳稅費是有累退性質的間接稅，會讓所得分配惡化。因為高所得者新增的碳稅費稅負佔所得的比例遠小於低所得者，而且低所得者的有限收入大部分用於民生消費，易受碳稅費引發的物價上漲影響。這就是為什麼要將稅收拿來彌補低所得者增加的花費。

怎麼協助民眾逐步適應淨零新生活？

如果擔心影響民生物價，民生用電可制定徵收級距、或暫緩調漲，但工業界的電價沒道理不調漲！這樣的整體思維將擱置臺灣的轉型進度。

事實上，臺灣現階段非常緊張，整個能源轉型進度遲滯，跟不上國際要求的 2030 年減碳 55% 進度，也難以因應各國祭出的碳邊境稅、綠色供應鏈等政策。

因此，業界現在多不會反對淨零轉型政策，反而希望政府趕快制訂規則，業界盡快配合調整內部作業。但目前政府考量民眾觀感，不敢大動作調漲能源價格、推動碳定價政策。

制定改變民眾習慣的政策時，應採取「行動取向的制度主義」，循序漸進設計出人民容易遵守的規定。

以限塑政策為例，從量販店、便利商店、飲料店等開始停供免費的塑膠袋與塑膠餐具，如自備環保餐具可享有優惠，逐漸養成民眾自備環保杯、購物袋的習慣。

淨零轉型政策相對來說更敏感，例如很多弱勢家庭為了省電費，晚上讓孩子到便利商店唸書，或只買得起耗電的二手家電，這些都需納入政策考量，可廣邀企業投身公益，和政府一起補貼弱勢家庭更換節能家電。

不到 30 年時間！許自己和孩子一個零碳未來

你可能覺得淨零轉型議題遙不可及，但淨零排放路徑告訴我們，只剩不到 30 年的時間守住 1.5℃ 溫升防線，而臺灣起步的時間較他國晚了許多，更要急起直追落後的進度，否則我們將錯失產業轉型契機，承受大自然更殘酷的反撲。

根據臺大風險中心 2020 年民調顯示，臺灣民眾對能源轉型政策的公平性、計畫性、迫切性，平均感受只有 3.83 分，且獲知能源訊息頻率以「一年一次或很少聽到」的 25.5% 最高，顯示政府尚需加強宣導淨零觀念，將零碳理念紮根於教育，提升社會對永續價值的認同。

好消息是，62% 民眾接受因推動能源改革而調漲電價，56.7% 民眾可接受因徵收碳稅而調整油價。整體看來，約一半的民眾願意配合加稅與漲價來節能減碳，雖然多數能接受的幅度不大（約 1-5%），但已是好的開始。

淨零排放路徑的公布只是一個開端，尚需建構完善的治理框架以促成公私協力，許自己與未來世代一個零碳未來！

※本文轉載自中央研究院《研之有物》，為中研院廣告。