屏東台糖大響營農場。下方是台糖出租農企業種植的香蕉，左上是桃花心木造林，右上種的印度紫檀。平地的造林通常是一大塊地種單一樹種，完全是經濟林的做法。傅志男攝
一場期限20年的森林夢，起頭欠考量、到期沒對策
現有台糖農場的「樹海」，並非天然林，而是台糖公司從1997年開始配合政府推動全民造林（林務局）、平地造林（林務局）、環保林園大道（環保署）等造林獎助政策註一，所種出來的人工林。政府平地造林獎助為期20年，私有農地每公頃共補助58.4萬元，後來加碼到240萬元，國營事業則是每公頃共補助25萬元，後來加碼到48.8萬元註二。為什麼是20年？這是緣自經濟林所設定的「輪伐期」概念，意思是樹木種了二十年就有砍伐賣木材的價值。
根據林務局統計，全國的平地造林面積共13,854公頃，台糖是最大業主共造林10,889公頃，私有農地則造林2,965公頃，總共花費了國庫124億元。
平地造林政策源起於山地造林政策的轉變，以及做為加入WTO後大面積農地休耕的因應方案之一。然而，對於目標的設定非常多元，顯然過於浮誇不實，大致上可歸納為：增加平地森林面積，提供國人休閒遊憩與環境教育，改善野生動物棲息環境、增加生物多樣性、減少天然災害之社會成本，以及減碳等等註三。然而，偏偏沒有很明確的告訴民眾：補助二十年期滿之後，業主可以自行伐除，政府不能阻止，除非再提出誘因。也就是說，民眾誤以為種下去的樹會一直都在，是個美麗的誤會。
平地造林所營造的「樹海」，造林之初並未考量台灣各區域的植物生態特性，慎選樹木及生態綠化技術，反而種植了不少外來樹種、經濟、景觀樹種，生物多樣性並不高。如果補助屆滿20年後，業者將其砍除，原有的生態、景觀功能等於歸零，只能算是一個賞味期20年的種樹方案。
2002年種下的印度紫檀、大葉桃花心木，樹徑僅10-20公分。一公頃種植2000棵，沒有疏伐管理，通常僅靠近路邊有較多陽光的樹徑較粗。圖／地球公民基金會提供
缺乏撫育管理，也無法提升木材自給率
就木材的經濟價值，2008年推動「綠色造林計畫」，宣稱平地造林二萬公頃在20年後可蓄積300萬立方公尺木材，創造300億元之木材經濟價值，增加國內木材自給率2.5%。然而，因為造林過程沒有好好選擇樹種，種下去也沒有良好的撫育管理，苗木參差不齊、木材品質差異甚大，現存一萬多公頃大都沒有木材市場價值，當年宣稱的增加木材自給率，很可能接近「零」。
更荒謬的是，參加造林計畫的台糖公司或農民，當年以為種樹可以領補助，將來又可以賣錢，算是划算的投資，但20年後，才發現這些樹根本沒有市場價格，反而造成困擾。簡而言之，平地造林從源頭政策規劃到執行是一筆爛帳，沒有考慮土地規劃，預期效益也浮誇不實，20年過去了，到底留下多少綠色資產？生物多樣性？木材價值？相關主管機關應該要深切檢討。
筆者曾擔任「高雄仁武產業園區基地環評案」外聘專家委員，在初審會上就指出預定地上的台糖造林木，必需妥善處理。該地為台糖人工平地造林地，面積約20公頃，其造林樹種為印度紫檀、桃花心木、楓香、台灣櫸木、相思樹、茄苳、小葉欖仁、烏臼、白千層、光臘樹，共約有23,780株樹木。這些樹是2003年及2009年所種植，二十年的補助計畫將於2023年及2029年到期。因為要變更為工業區，依規劃只能原地保留面積約0.13公頃面積的林地，選擇胸高直徑達30公分以上，條件比較好的樹木約5,800株進行移植。
所以，剩下的樹都去哪了？
那剩下的樹怎麼辦？經過台糖公司諮詢專家，提出了6項原則：
‧ 高雄市府內有樹木需求之相關單位，可先以本基地內台糖造林之樹木做為首要來源。
‧ 移植至高雄市政府樹木銀行，做為園區樹木移植替換樹種。
‧ 提供木材同業公會取用。
‧ 提供再利用傢俱業者或弱勢族群傢俱製造業者取用。
‧ 提供民眾及業者(段木及太空包木屑)取用。
‧ 破碎後做為本園區植栽肥料…等。註四
從這個清單可以看到一個答案，花了國庫的補貼，種了二十年樹就是不能賣錢，這期間或許有創造出一定程度的環境效益，但後續如何處理陷入了窘境，二十年補助陸續屆滿，如果政府認為有環境功能希望業者保留，就得付出代價，否則只能任由業主自行處置；而台糖是國營事業，就需要有政策指導和配套。
林務局目前正在重新規劃造林獎勵制度，希望可以不再重蹈覆轍，最為關鍵的是要把目標和執行方法弄清楚。如果是經濟林，設定了輪伐期限（依據不同樹種和用途，可以伐採的時間不一）就要在對的區位，好好種出有用的木材；如果要做生態復育，就要以營造生物多樣化的原生林為目標，採因地制宜的復育作法，最重要的是上位的國土規劃，要能確保森林可以長存。
台糖造林通盤檢村的芻議：重新盤點，從長規劃是第一步
12,000公頃台糖造林地真的不是小數字，儘管因為源頭的政策定位和管理失當，導致生態、景觀、經濟價值皆不如預期。然而，如果要大面積的移除林木，反轉20年來形成的綠意景觀和生態功能，仍然需要環境資源的調查，從國土規畫、永續經營的角度，進行整體評估和分區規劃。例如：
優先盤點與國土綠網、各哺乳類生態廊道以及生物熱點的疊合區位，以不干擾生態廊道方式，階段性、不連續性的復舊造林策略，重建台灣平地原生林相。對已具有休閒遊憩或生態功能的造林區，例如：花蓮大農大富、嘉義鰲鼓、林後四林平地森林園區，是否由台糖公司移交林務局等機構經營管理，讓專業機構可以發揮長才。
如果部分造林地確實有林木生產的經濟價值，妥善經營既有林木，培育成材，就可以配合目前新的國產材政策，朝向永續經營；如果土壤等環境條件合適恢復農牧，必得砍除林木，是否可以保留部分林帶，創造獨特的營農環境？
如果有牽涉歷史過程的不當徵用或徵收，其土地的利用需要與在地部落、聚落磋商整體治理方案配套。例如大農大富森林園區，原本是阿美族開墾定居，由農田、樹林交錯的地景，爾後被日本殖民政府迫遷後收歸國有，租給糖業公司轉作甘蔗田，二戰後則由國府接收，直到2002年才改為平地造林。政府和台糖公司顯然要面對原住民歷史與轉型正義。
光電計畫不是不行，但要考量區位獨特功能
至於台積電有意在屏東縣興建全台最大光電廠，台糖公司的營農型太陽光電計畫，面積各有上千公頃，又該如何看？
筆者認為：台積電為了確保再生能源的供應，進一步要投資光電廠，這是一件好事。
台積電擴廠最大環境問題正是高耗電，在空污最嚴重的南部，台積電只有提高再生能源的比率，才得以避免增加污染負荷。2018年底南科擴廠環評時，台積電做出了2025電力使用20%再生能源的承諾；四個月之後，台積電進一步釋出代工蘋果要100%再生能源。從這個過程中，可以了解台積電迫於供應鍊的壓力，也不得不使用再生能源。但是，台積電如果只是想請政府幫忙找一片大面積的台糖地蓋滿光電板，就過於輕率和不負責任。
屏東縣大面積的台糖地，多數位於潮洲斷層以西，多條河川的出山口，屏東平原的扇頂區。這裡是深且厚的砂礫石層，耕種的土壤條件未必良好，但卻是很重要的地下補注區。其中位於林邊溪萬隆農場的扇頂區，正是台灣第一個地下水人工補注計畫「大潮洲人工湖」所在地。
光電的開發和地下水補注未必有矛盾，但是有必要考量這些區位的獨特環境功能。此外，如何迴避具有景觀和生態價值的區位，甚至屏東縣的農業、觀光發展需求等，顯然需要一個合理的評估程序和社會討論的過程，藉由專業的生態規劃，合理的經營配套，創造出和環境與社會共存共榮的模式，落實企業社會責任。
妥善規劃，讓20年前的「誤會」永續美麗
總結來說：台糖的造林地面臨的是早期規劃失當，二十年獎勵陸續到期，需要重新定位的時刻，這些造林木不是不能動，但要有整體和長遠的規劃，以免再犯過去的錯誤。台糖是國營事業，土地是公共資産，應該要符合公共利益，而非只考慮公司的利潤。
平地造林一開始就設計補助二十年期滿之後，業主可以自行伐除，但因為政策目標和推動浮誇不實，政府沒說清楚，人民也沒搞懂，變成了一場美麗的誤會，而由於光電的介入，變得更形複雜。如何收拾殘局，讓台糖農地的利用具有永續性，不再重蹈覆轍，需要建立一套可行的機制，評估那些樹要保留？那些要砍？後續如何經營？透過妥善的規劃，讓台糖農地在光電、農業、環境生態效益之間，找到一條出路。
林地的土壤條件、天然復育的能力有差異，需要調查才能規劃。圖為臨近荖藤社區的桃花心木造林，林下生長茂盛的姑婆芋。圖／地球公民基金會提供
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註一：1997~2004年「全民造林」以山地造林為主、僅少量平地造林。2002至2006年「平地景觀造林及綠美化方案」，預計增加造林及綠地面積27,276公頃，經費需求315.556億元。預期績效為：提供國人休閒遊憩環境教育機會、提升生活品質環境品質及改善野生動物棲息環境、增加綠色資源以及生物多樣性、減少因天然災害所需付出的社會成本。對於聯合國氣候變化綱要公約第三次締約國大會通過京都議定書所規定的二氧化碳排放減量之要求，據正面意義，便可提升我國在世界上自然保育及環境保護之形象。
2008~2012年的「綠色造林計畫」。包括了山坡地造林和平地造林，每公頃二十年獎勵金均為60萬元，平地造林加上每年每公頃9萬元，二十年計180萬元，共240萬元。總經費181.16億元，其中平地造林經費84.58億元，新設平地森林遊樂區經費20.36億元。
預期效果及影響：從地景觀點出發、結合山坡地造林、平地造林及城鄉集綠美化，打造綠色台灣、優質台灣的舒適環境。....本計劃執行完成後超越APEC會員國承諾造林目標，排除配合國際能源政策，貢獻台灣碳效益外，並提供農民因應加入WTO農業衝擊之選擇途徑，並且有效利用土地、紓解農產品產銷失衡現象；平地造林30,000公頃，扣除非屬經濟林與平地森林遊樂區範圍，預估有20,000公頃柯提供木材生產，若以每公頃提供150立方公尺木材計算，則20年後約有300萬立方公尺，可創造300億元之木材經濟價值，增加國內木材自己率2.5%。
環保署推動約二十年的「環保林園大道計畫」植樹綠化，是在台糖公司位於道路旁各20公尺之土地進行。
註四：高雄市仁武產業園區申請設置案環境影響評說明書審議，台糖公司答覆內容。
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