去年，日本新生兒總數僅92萬，邁入百年新低點；連續第3年新生人口未破百萬，更讓日本人口老化、勞動力銳減等危機愈加急迫。根據厚生勞動省調查顯示，電信產業、運輸物流與營建地產等行業皆面臨嚴重缺工，全日本因缺工而聲請破產的案件，已高達45件，勞動人口不足總人口的6成。
日本因應勞動力不足造成的國安問題，今年4月新修的《出入國管理與難民管理法》（以下簡稱《入管法》）正式上路，允許建築、農業、食品製造等14種行業別，可申請使用海外移工。
假實習、真奴工 移工制度弊病百出
日本長年抗拒開放移工，過去僅透過技能實習生制度，以「轉移先進技術、貢獻發展中國家」的名義，從中國、印尼、越南等地引進海外「實習生」。這項1993年設立的實習制度曾幾經變革，例如逐步延長研修年限至5年、擴大可申請實習生的職業別，目的都是為了滿足本地基礎勞動力需求。2018年10月，日本境內海外勞動力人數來到146萬人，以實習生身分居留的人數約有15萬，邁入新高點。
但實習制度弊病百出，剝削、欠薪爭議層出不窮；政策雖規定實習生薪資不得低於基本薪資，但實習生實領金額卻遠低於法定下限。此外，行蹤不明的海外實習生也成為另一個社會問題，2017年日本約有7千名實習生失蹤，成為政府管轄外的非法移民。
去年，日本記者出井康博出版的《絕望工廠 日本：外國留學生與實習生的「現代奴工」實錄》，揭露一系列日本「假實習、真奴工」的案例，凸顯實習制度的血汗面貌。
由於日本缺工危機持續擴大，已到了得靠外國勞動力支撐產業存續的關鍵時刻，但實習制度又有諸多缺失，讓日本首相安倍晉三急著提出其他解方，例如2017年日本政府推出「國家戰略特區」計畫，限地區、業別的小規模開放看護、農業等引進海外移工，「但這類開放規模小，例如某一區的茶葉公會提出申請後，僅該區的茶農可獲得批准使用海外移工。」曾在日本留學、專長勞動法令的中正大學法律系副教授周兆昱說道。
而2018年底通過的《入管法》修法，則是在今年夏天參議院半數席次即將改選的現實下，順應各界要求倉促通過的開放移工法令，「其中不少農業縣就給了自民黨很大壓力，而建築業開放移工，是為了因應東京奧運。」周兆昱分析。但是由於修法倉促，政府號稱新法上路5年將引入34萬海外移工，最長可居留10年，這數字也被各界質疑缺乏根據。
雖說《入管法》修法過程倉促，但專家認為這項政策仍值得台灣學習。「從陸續推出的規定可看到，未來要申請海外移工的業者，須組成『自律團體』。」周兆昱解釋， 法規強制要求引進移工後4個月內，業者須加入「自律團體」，借同儕壓力管束會員合法對待移工，「且若未依法加入，將會被取消使用移工的資格。」
除了業者自律，日本也要求海外移工須學會一定程度的語言和技能，通過考試後才能到日本工作。「我在NHK（日本放送協會）節目看到，一些好的業者會在越南等國家開班教日語，裡面一千多個人在上課。」周兆昱說，部分看護機構還會在引入海外移工之前，每天和對方視訊10分鐘，藉以熟悉彼此，「節目的最後，NHK的解說委員說：『投資外國人才，等於投資日本的未來』。」
缺工日益嚴重 機械生產效果有限
鏡頭轉回缺工狀況與日本頗為相近的台灣， 勞動部今年4月陸續修改《外國人從事就業服務法》第46條，預定7月首度開放農業海外移工，解決人口老化、外移造成的農業長年缺工困境。
根據農委會4月統計，中部農村缺工率為55.7％、南部為32.3％，「去年擴大辦理農業人力團，由農會聘僱、派工，裡面有耕新團協助水果採收、產業專業團做茶葉採收等，但仍只改善47％的季節性缺工。」農委會輔導處農業人力發展辦公室執行祕書蔡佩君說道。
「像我們多是種果樹，勞動力主要來源是平均年齡6、70歲的婦女，有時一些粗重工作不可能叫她們做，就得需要額外的勞動力。」中部林姓果農說，缺工時一天工資1,500元、工時8小時一樣請不到人，「像最近是芒果套袋的期程，但早在2、3月就已經搶不到工人了。」
儘管農委會為避免過度依賴海外勞動力，過去兩年大力推動機械化生產，例如麥寮果菜生產合作社引進「結球葉菜自走式採收機」，之後南部也會推廣洋蔥和鳳梨採收機，但仍無法有效改善缺工狀況，畢竟農業仍有許多無法靠機械取代的工作，且機械代耕成本高，農戶不見得願意投入。「一台農機具400萬元，農委會提供三分之二的貸款，但農家一年收入不到100萬元。對很多人來說投資機械仍有門檻。」蔡佩君說道。
林姓果農也感慨：「缺工問題短期恐怕難解，我們這裡都是靠移工，像很多工廠的移工休假時來打工，或是找逃跑外勞來做。」
「勞動部警告過我們，一旦開放移工就很難關上這道門。」蔡佩君指出，農委會決定引進海外勞動力，原因除了農村需求，也是看見鄰近的日本打開移工大門，讓台灣開放的必要性更為迫切。「日本工資比我們高，他們甚至遠赴柬埔寨找人，我們薪資若沒有比較好，未來真的找不到人。」蔡佩君苦笑地說。
台人心態落伍 把移工當廉價勞工
想在國際競爭下吸引海外移工，台灣須拋開將移工看作「廉價勞動力」的落伍觀念，學習日本《入管法》將教育移工視為「投資未來」的精神。
長年關心移工處境的台灣國際勞工協會（TIWA）成員吳靜如就強調，台灣從1989年開放海外移工至今，永遠都是把移工當廉價勞動力，而非「人才」來投資；移工到台灣除了賺錢，再無其他進修可能，「當其他國家開放移工，賺錢機會愈來愈多之後，台灣未必會是移工輸出國首選。」
周兆昱同樣憂心人流未來往日本移動，台灣恐找不到人。他指出，日本規定相對嚴格，像是要去農場工作，就得學會相關技術，「對這些移工來說，等於可以『學功夫』，有些人若想得長遠，可能會覺得在日本工作幾年後，可以回母國開個照護機構。好的人才往日本去，講難聽一點，我們就是揀剩下的。」
台灣缺工問題反映的更是地方人口結構變動。由於人口移出，讓鄉村老齡化速度比都會更迅速，地方基礎設施難以為繼，像是日本北海道夕張支線，就因為運量過低而邁入廢線。這幾年日本興起的「地方創生」企圖透過各種政策誘因，鼓勵人口移入非都市地區。「海外移工治標，地方創生治本，移工先撐起急迫的勞動力需求，再慢慢引導移入。」周兆昱說道。
當台灣對海外移工的想像，還停留在填補低階勞動力範圍，日本已將開放移工與地方創生、因應老齡化社會人口政策等議題全盤連結。這正是日本引進海外勞動力政策，最值得台灣借鏡的一堂課。
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